Президент Владимир Зеленский внес в Раду обновленный проект изменений в Конституцию по децентрализации власти. Он зарегистрировал в Раде этот законопроект еще 13 декабря и определил его как неотложный.
Изначально документом предлагалось ввести новый перечень административно-территориальных единиц: община, округ, область, Автономная Республика Крым.
Законопроект предусматривал прежде всего резкое усиление власти президента на местах - через назначаемых им префектов, которые могут отменить любое решение выборных властей.
Но до Нового года блицкрига с этим документом не получилось.
На него весьма негативно отреагировали как представители местного самоуправления, так и оппозиция, включая соратников бывшего президента Петра Порошенко, который сам пару лет назад вносил в Раду практически идентичный документ. В итоге Зеленский все же исправил некоторые положения своего же проекта и 29 декабря на сайте парламента появился обновленный вариант.
В чем смысл этих изменений, анализирует "Страна".
Почему провалился блицкриг
Процедура внесения изменений в Конституцию требует, чтобы парламент одобрил направление проекта в Конституционный суд.
Если КС даст положительный вывод, в сессионном зале нужно будет на одной сессии набрать 226 голосов, а затем на второй - 300.
И только потом - возможно проведение первых местных выборов глав общин, окружных, областных советов в полном соответствии с новой реформой.
Когда президент Владимир Зеленский подавал в середине декабря свой законопроект по изменениям к Конституции в части децентрализации, казалось, что турборежим проведет и этот документ. Скоренные по образу и подобию проекта бывшего президента Петра Порошенко четырехлетней давности изменения в Конституцию наделили бы уже нынешнего президента новыми, расширенными полномочиями.
По сути, вместо децентрализации (от которой осталась лишь передача исполкомам облсоветов функций облгосадминистраций) в проекте закреплялась возможность создания президентской вертикали на местах. Благодаря созданию институтов префектов, президент мог бы получить право останавливать фактически любое решение местных советов, если оно, по мнению этих самих префектов (которых будет назначать президент по представлению Кабмина), противоречит Конституции или угрожает национальной безопасности. По сути, президент сможет через своих представителей блокировать работу любых местных выборных органов власти и заменять их своим представителем еще до решения суда на основании лишь обращения префекта. А затем - через суд - и распускать их. Что является прямой централизацией власти, а не тем, что декларируется в названии законопроекта.
Проект получил статус безотлагательного. Он в спешном порядке прошел профильный комитет (по правовой политике, который тогда еще возглавляла нардеп от "Слуги народа" Ирина Венедиктова, впоследствии назначенная и.о. главы ГБР).
Но параллельно против него поднялось целое цунами сопротивления.
Основные претензии к Зеленскому касались нескольких моментов.
Во-первых, речь идет о правках в статью 92 Конституции, где к нормам, которые регулируются принимаемыми Радой законами Украины относится и "правовой статус административно-территориальных единиц".
Эта норма позволяла формально легализовать уже принятый ранее закон об особом статусе Донбасса, либо аналогичный закон, который примут в будущем.
Данная норма подверглась критики с двух сторон. "Партия войны" обвинила Зеленского в том, что тот пытается "протянуть" особый статус Донбасса. А "партия мира" отмечала, что Минские соглашения прямо требуют от Украины вписать особый статус Донбасса в Конституцию, а не прятать его за какими-то нормами Основного закона. О том же заявляла Россия и сепаратисты.
К слову, проект Порошенко четырехлетней давности включал норму об особом статусе Донбасса.
Во-вторых, оппоненты власти выступали против наделения префектов (а с ними и президента) полномочиями, которые позволят блокировать любые решения местных органов власти и распускать их досрочно.
В-третьих, критики отмечали, что в проекте Зеленского вообще отсутствует в каком-либо виде Севастополь.
В-четвертых, отмечалось, несоразмерность сроков полномочий центральных и местных органов власти. У последних их урезали с 5 до 4 лет.
Законопроект Зеленского так и не появился в сессионном зале на последней пленарной неделе уходящего года. А на минувших выходных президент внес в Раду доработанный проект.
Особый статус в новой упаковке
Представитель президента в Конституционном суде Федор Вениславский рассказал журналистам, что новый проект – усовершенствованный и учитывает наиболее важные предложения со стороны местного самоуправления и общественности.
"Децентрализация – неотвратима, мы сделаем эту реформу настоящей, громады – способными, народовластие – действенным", - заявил представитель президента в КСУ.
В обновленном проекте было сделано 12 важных поправок. Подробно "Страна" их уже расписывала.
Там были исправлены некоторые явные ляпы. Например, в проекте появился забытый ранее Севастополь, статус которого "определяется законами Украины".
А вот история с полномочиями префектов, наоборот, обросла новыми деталями.
Функции и полномочия префектов в новом проекте определены гораздо точнее. Теперь они не только координируют, но и направляют (как было в проекте Порошенко) деятельность местных органов власти. Также прописано, что префекты осуществляют исполнительную власть в областях и округах.
Префекты наделяются полномочием вносить президенту представление о временном приостановлении в связи с неконституционным, по его мнению, актом, полномочий главы общины, состава совета громады, окружного, областного совета.
В предыдущей редакции законопроекта такого полномочия префекта не было предусмотрено, хотя по всей логике должно было быть.
"Еще больше усиливается префект. Если ранее в статье 118 он был представителем государства, и наделение его властным функциям было закамуфлировано, то сейчас уже прямо написано, что исполнительную власть в округах и областях, городах Киеве и Севастополе осуществляют префекты и территориальные органы центральных органов исполнительной власти. То есть он уже является элементом исполнительной власти. А в статье 119, где говорится о его полномочиях, теперь видно, что главная его функция - не административный надзор за соблюдением Конституции и законов Украины, а непосредственно властные полномочия. Если раньше он только координировал деятельность территориальных органов центральных органов исполнительной власти, то теперь он ее и направляет", - отмечает на этот счет первый мэр Киева Леонид Косаковский.
Кроме того, в отличие от первоначального варианта, где никак не упоминался порядок избрания головы громады, теперь он закрепляется отдельной нормой: "Громада на основе всеобщего, равного, прямого избирательного права путем тайного голосования избирает председателя общины, который возглавляет исполнительный орган совета громады".
Срок полномочий головы громады и депутатов местных советов – 5 лет, а не 4, как было в первоначальном проекте. Внеочередные выборы головы громады, депутатов рады громады, окружного или облсовета проводятся в течение 120 дней, а не 180, как это было прописано ранее.
Важный момент появился в переходных положениях изменений к Конституции. Там записано, что одно или несколько сел, поселков или городов приобретают статус громанды на основании или в порядке, обозначенным законом. И после того, как изменения в Конституцию вступят в действие, в течение 60 дней принимается закон, которым определяется административно-территориальное устройство.
Это означает, что Верховная Рада сможет "разрезать" любой населенный пункт, где "Слуга народа" по социологии не имеет никаких шансов выиграть выборы, на произвольные части. А потом присоединить к ним любые другие лояльные населенные пункты.
"На места спустят парашютистов"
Опрошенные "Страной" эксперты считают, что подавая обновленный законопроект, Банковая попыталась хотя бы немного "причесать" изменения к Конституции, где на самом деле нет никакой децентрализации, ради того, чтобы усилить свою власть на местах.
Необходимость этих изменений особенно обострилась в связи с выборами в объединенных территориальных общинах (ОТО), которые состоялись 22 и 29 декабря в Украине. На обоих выборах самовыдвиженцы победили "Слуг народа". Несмотря на то, что в политсиле отрапортовали о своей победе, по факту большинство мандатов по итогу выборов в ОТО получили представители других партий либо самовыдвиженцы.
Что интересно, что самовыдвиженцы выиграли выборы не только в сельской местности, а и в городских громадах. Например, первые выборы главы новосозданной Путивльской городской объединенной территориальной громады в Сумской области (около 22 тысяч жителей, что сопоставимо с населением, например, Вышгорода) выиграл действующий мэр Путивля, самовыдвиженец Валерий Волков (83% поддержки), а большинство в городском совете сформировала партия "Укроп", которую на выборы вел первый заместитель мэра.
"Меньше чем полгода назад все представители так называемых старых "местных элит" ломали голову, не знали, как выигрывать "Слугу народа" и лили крокодильи слёзы на принесенные им результаты социологических исследований, где рядом с их фамилией ставили несуществующего оппонента "Иванова Ивана" от "Слуги народа" и он разгромно побеждал, как в первом, так и во втором турах мэрских выборов. Ситуация очень быстро изменилась. Местные - это местные. Они вообще о другом и делаются иначе, чем выборы национального уровня. Результаты таких выборов, как в Путивле показывают, что на местных выборах фактор популярности национального лидера проигрывает представителям старых местных элит", - написал в своем телеграмм-канале журналист Олег Деренюга.
"Тема децентрализации будет в следующем году острой и болезненной. Логика парламентских выборов состояла в том, что благодаря личному рейтингу Зеленского в Раду прошли парашютисты. На местных выборах этот фактор не сработает. Во-первых, к моменту выборов у президента Владимира Зеленского и у партии "Слуги народа" уже не будет таких показателей, которые были летом 2019 года. Во-вторых, там играет фактор сделал человек что-то хорошее или плохое для региона. При Зеленском положение местного самоуправления и его финансовые возможности резко ухудшились. От президента ожидали быстрой справедливой децентрализации, чтобы местные громады получили финансирование своих программ. А в итоге происходит то, что Зеленский хочет еще и на места спустить своих парашютистов в виде префектов", - говорит "Стране" политолог Андрей Золотарев.
"У Зеленского задача максимум - поставить под контроль местное самоуправление. С учетом того, что выиграть местные выборы может быть и не удастся, нужна система префектов, чтобы контролировать власть на местах. Потенциально можно уложиться с этим вопросом до местных выборов. Всегда можно успеть собраться на внеочередную сессию и принять все, что нужно", - говорит "Стране" политолог Руслан Бортник.
По его словам, выборы в ОТО показали, что партия "Слуга народа" не сможет взять власть на местах. Поэтому эту власть туда хотят спустить из Киева.
"Слуги народа" как партии не существует. Технология отказа от старых лиц ведет к провалу на местных выборах. У Зеленского есть выбор - или договариваться с местными элитами, а это в основном старые зашкваренные политики или результат будет не очень хороший - в лучшем случае - треть за партию президента. Договариваться он не хочет, понимает, что результат будет плохим, поэтому и спешит внедрить институт префектов, которые будут в прямой зависимости от него, несмотря на любые результаты местных выборов", - говорит Бортник.
В любом случае, по проекту Зеленского местные органы власти рискуют оказаться на куда более прочном крючке из Киева, чем сейчас.
Но этот проект предстоит еще одобрить Конституционному суду, который за последнее время не раз блокировал инициативы Банковой по усилению президентских полномочий.
Впрочем, у Зеленского всегда могут прибегнуть к крайне неожиданному запасному плану.
Проект экс-президента Петра Порошенко четырехлетней давности по децентрализации не намного отличается от нынешнего законопроекта Зеленского, но уже одобрен Конституционным судом и принят в первом чтении. Более того, есть отдельное решение КС о том, что изменения в Конституцию не обязательно вносить на двух сессиях подряд, это возможно сделать на любой будущей сессии.
"Если Конституционный суд откажет Зеленскому с его проектом, он вполне может удивить всех, предложив Раде проект изменений к Конституции имени Порошенко. Там же, кстати, записан и особый статус Донбасса, - говорит "Стране" Золотарев. - В таком случае, Украина бы выполнила Минские соглашения. Донбасс получил бы особый статус. Оппоненты были бы усмирены тем, что этот проект подавал еще сам Порошенко. Такой вариант может быть интересен для власти".
