28 июня 1996 года в Украине был принят главный закон страны — первая Конституция украинского государства. Но, в отличие, например, от Конституции США, которая за свою историю претерпела лишь совсем незначительные изменения, главный закон нашей страны менялся часто и весьма радикально. В 20-летнюю годовщину Конституции "Страна" напоминает, через какие изменения прошла Конституция Украины, кто и как ее переписывал под себя.
Эра протоконституций
Современное украинское государство и современная украинская Конституция возникли не одновременно. В 1991 году в стране все еще действовала Конституция УССР 1978 года. В нее вносилось множество изменений, чтоб как то приспособить Основной закон к текущей ситуации.
В итоге, украинская система власти превратилась в один большой клубок противоречий, который особо туго запутался в 1994 году, когда прошли выборы в парламент Украины, президента страны и в местные органы власти. Причем на местных выборах в первый и в последний раз за всю историю губернаторов выбирали прямым голосованием всем населением региона.
Верховная Рада Украины во главе со спикером Александром Морозом с одной стороны и президент Леонид Кучма с другой стороны вошли в клинч. Из которого они смогли худо-бедно выбраться только в 1995 году, когда был подписан Конституционный договор. После чего началась подготовка новой Конституции.
Первая Конституция
Принятие первой украинской Конституции давалось Верховной Раде непросто: сначала долго разрабатывали концепцию, проводили обсуждение, затем проект закона дорабатывал парламент, и в итоге к лету 1996 года в нем было целых 6 тысяч поправок. Процесс затянулся.
Тогда 26 июня президент Леонид Кучма пригрозил депутатам референдумом по принятии Конституции в редакции рабочей группы. Но до референдума не дошло: как это умеют у нас в парламенте, в последний момент в Раде напряглись и всего за сутки приняли закон со всеми правками. Конституцию приняли 28 июня 1996 года – кстати, в ней же день принятия Основного Закона провозглашен государственным праздником.
Конституция уместилась в 15 разделах и 161 статье и определяла Украину как президентско-парламентскую республику. Кабмин, согласно первой Конституции, назначался президентом по представлению премьера. Главу правительства также назначал президент по согласию парламента.
Однако, ряд норм, которые хотел внести Кучма, чтобы усилить свою власть, в Конституцию так и не включили. Например, право президента распускать парламент, если он трижды не утвердил кандидатуру премьера. И ряд других моментов. То есть, получилась победа президента, но не окончательная.
Первые попытки изменения
Первая попытка изменить Конституцию была инициирована президентом Кучмой всего через четыре года после ее принятия. В 2000 году он решил расширить свои полномочия и вынес вопрос изменений в Конституцию на всенародный референдум по 4 пунктам:
1) о введении двухпалатного парламента (предполагалось, что «верхняя палата» будет формироваться при участии президента и будет осуществлять контроль за законами и постановлениями, которые приняты нижней палатой парламента);
2) о праве президента распускать парламент, если в течение месяца он не сформирует постоянно действующее большинство или в течение трёх месяцев не утвердит бюджет;
3) о сокращении депутатов с 450 до 300;
4) о лишении депутатов неприкосновенности.
По всем пунктам населения проголосовала "за" (хотя, как поговаривают, имели место массовые фальсификации). Осталось дело за малым - провести эти изменения через парламент. И тут президент натолкнулся на скрытое сопротивление казалось бы послушных депутатов. Они долго волынили вопрос, а потом разразился кассетный скандал с "пленками Мельниченко" и вопрос с имплементацией итогов референдума был закрыт.
Кстати, злые языки тогда говорили, что сам скандал и вызванный им кризис, во-многом имел причиной нежелание значительной части украинской элиты давать Кучме дополнительные полномочия. Так как опасались, что он с ними сможет легко переизбраться на третий срок. А желающих занять его место к 2000 году было уже достаточно.
Политреформа: Конституция компромисса
После кассетного скандала и неудачных для партии власти результатов выборов в Раду в 2002 году, у Кучмы и его окружения подходы к изменениям в Конституцию радикально поменялись. Раз уже не было шансов избраться на третий срок, президент начал активные приготовления к изменениям Основного закона совсем в другую сторону - в сторону ослабления власти будущего президента и превращения Украины в парламентско-президентскую республику, в которой правительство будет формироваться парламентом. Главным идеологом этих изменений (получивших название "политическая реформа") тогда называли главу Администрации президента Виктора Медведчука. Властям удалось провести через парламент голосование в первом чтении. Но во время второго чтения произошла осечка - в апреле 2004 года до заветных 300 голосов вдруг не хватило всего несколько депутатов.
До сих пор точно не ясно, кто сорвал голосование. В принципе, активно против него работал Виктор Ющенко - на тот момент кандидат номер один на пост президента. Но, как поговаривали, не был в восторге от перспектив сокращения полномочий главы государства и тогдашний премьер-министр Виктор Янукович, который сам хотел попробовать свои силы в борьбе за первый пост в стране.
Так или иначе, но на выборы президента Украины отправилась со старой Конституцией с большими полномочиями президента. Выборы обернулись Майданом и острейшим политическим кризисом, из которого элита все же сумела найти выход, придя к компромиссу. А именно - назначается третий тур выборов, на котором с гарантией победил бы Ющенко. С другой стороны - парламент все таки голосует за изменения в Конституцию, которые уменьшают власть президента. Ющенко согласился на такой вариант, правда, добился отсрочки вступления в силу этих изменений до 1 января 2006 года. За это время, как рассчитывал он и его окружение, он сможет поставить ситуацию в стране под свой контроль и повернуть вспять изменения в Конституцию.
Однако вышло все совсем иначе. Правящий лагерь раскололся, против президента начала войну Юлия Тимошенко и возможностей предотвратить вступление в силу новой Конституции у главы государства уже не осталось.
Поэтому с 1 января 2006 года в Украине сменилась форма правления – с президентско-парламентской на парламентско-президентскую. Новая Конституция предполагала обязательное создание коалиции, утверждающей Кабмин и премьера. Правда, и президенту она оставляла довольно много полномочий - он по-прежнему назначал губернаторов, министра обороны, главу СБУ, вносил кандидата на должность генпрокурора и имел довольно много других рычагов влияния на ситуацию.
Такая половинчатая конструкция буквально немедленно привела к столкновению президента и новоизбранного премьера Виктора Януковича. Противостояние закончилось тем, что Ющенко распустил Раду и объявил досрочные выборы, после которых премьером стала Юлия Тимошенко. С ней у президента началась еще более ожесточенная война. По итогу проиграли оба - президентом в 2010 году стал Янукович. Последнему удалось восстановить единство власти. Он сформировал в парламенте новое большинство, которое избрало премьером верного Николая Азарова.
Но на этом Янукович не остановился и осенью вернул через решение Конституционного суда Конституцию 1996 года с широкими полномочиями президента.
И вновь Майдан. И вновь Конституция
В виде президентской республики Украина просуществовала до февраля 2014 года. То есть - до очередного Майдана.
После массовых убийств на Майдане Янукович договорился 21 февраля 2014 года с тогдашними лидерами оппозиции при посредничестве западных дипломатов о масштабном компромиссе. Он заключался в том, что Конституция 2004 года возвращается (то есть полномочия президента урезаются), а Янукович остается еще какое-то время на своем посту. В тот же день парламент своим решением вернул Конституцию-2004 (отметим, что это было чисто политическое решение, не проведенное согласно процедуре), а на следующий день отправил в отставку Януковича. И компромиссы на этом были закончены.
В ожидании конституционных перемен
С Конституцией 2004 года Украина существует до сих пор. Не так давно в нее внесли изменения касательно судебной реформы, но на общую конструкцию власти это не повлияло.
В отличие от периода 2005-2010 годов открытого противостояния между президентом и премьером удалось избежать. Хотя отношения между ними были очень напряженные во времена премьерства Арсения Яценюка, но необходимость демонстрировать единство во время войны и для получения западной помощи, не давало им пойти вразнос при всем желании. Новый премьер Владимир Гройсман считается человеком близким к президенту Порошенко. Но это не означает, что правительство работает спокойно в диалоге с главой государства. Трения по линии президент-Народный фронт (вторая фракция правящей коалиции) идет постоянно. Кроме того, само большинство в Раде крайне неустойчивое.
Но параллельно со всем этим идет другой важнейший процесс - реализация минских соглашений. Которые, помимо всего прочего, предусматривают внесение изменений в Конституцию касательно особого статуса неподконтрольных территорий Донбасса, на чем постоянно в переговорах с Киевом настаивает Запад. Парламент 31 августа 2015 года даже принял их в первом чтении. Но произошло это при трагических обстоятельствах - митинг протеста против этих изменений перерос в потасовку, в ходе которой в бойцов Нацгвардии из толпы бросили гранату. Погибло четверо нацгвардейцев. Десятки ранено.
С тех пор процесс изменений застопорился. С одной стороны, президент так и не собрал 300 голосов под него. С другой стороны, он сам не хочет проводить эти изменения, которые чреваты потерей рейтинга среди своего электората и развалом коалиции (Народный фронт может ее покинуть). С третьей стороны, вариантом изменений, за который проголосовал парламент в первом чтении, недовольны Россия и сепаратисты, считая их слишком размытыми, половинчатыми и вообще, не соответствующими минским соглашениям (пункту о Донбассе уделено всего одно предложение в изменениях - о том, что особый порядок местного самоуправления в отдельных районах Донецкой и Луганской областей определяется отдельным законом).
То есть, этот вариант изменений в Конституцию вряд ли проходной. Но какие-то перемены будут обязательно. В принципе, ни у кого нет сомнений в необходимости децентрализации (об этом говорит и президент). Многие говорят о том, что нужно отказаться от нынешней Конституции-кентавра и сделать выбор в пользу либо чисто парламентской, либо президентской республики (причем все больше сторонников именно у парламентской формы правления).
И с пунктом о Донбассе по минским соглашениям тоже нужно будет что-то делать.
Поэтому, скорее всего, изменения в Конституцию все-таки будут. Но вот когда и какие - никто пока сказать не может. Как показывает опыт предыдущих изменений, по ним политики находят консенсус лишь в период очень глубоких кризисов.
